Профессор Алгис Крупавичюс: Казахстан перекраивает архитектуру правительства

В нынешнем геополитическом контексте инициативы по созданию должности вице-президента Казахстана, а также по переходу к однопалатному парламенту вызывают вопросы: является ли это попыткой изменить политическую систему, или же это скорее стремление укрепить безопасность, обеспечить преемственность власти и избежать нестабильности и конфликтов между элитами, характерных для региона?

Центральным элементом конституционно-институциональных реформ в Казахстане является реорганизация исполнительной власти и создание должности вице-президента.

Должность вице-президента напрямую связана с полномочиями президента и его ролью в политической системе. В парламентских системах полномочия президента носят скорее символический и церемониальный характер (Германия, Италия, Латвия), поэтому вице-президента там нет, хотя на Кипре и в Швейцарии он есть. В полупрезидентских или парламентско-президентских системах (Франция, Польша, Литва) вице-президент также не нужен из-за ограниченных полномочий президента, но может потребоваться, как в Болгарии. Вице-президент обычно есть только в президентских системах. Классическим примером здесь являются США.

Примерно в 150 странах мира есть президенты. В 73 странах в настоящее время есть вице-президент или аналогичная должность.

Основная функция вице-президента заключается в замещении должности президента до проведения новых президентских выборов в случае, если должность президента становится вакантной (в связи со смертью, недееспособностью, отставкой или импичментом и отстранением от должности).

Однако утверждать, что вице-президенты лишь замещают президента в случае его освобождения, значит преувеличивать важность этой функции. Вице-президент не только стабилизирует систему, обеспечивая предсказуемую и быструю смену власти, но и гарантирует некоторую преемственность в общем направлении политики.

Предлагаемое создание должности вице-президента в Казахстане и пересмотр исполнительной иерархии призваны институционализировать преемственность и делегирование полномочий. Этот шаг повышает предсказуемость управления и обеспечивает преемственность руководства, одновременно укрепляя вертикальную структуру президентской власти.

Законодательные реформы, включая возможный переход к однопалатному парламенту, в первую очередь направлены на повышение эффективности законотворчества.

Двухпалатные парламенты обычно являются результатом исторического развития и федеративной системы. Многие страны унаследовали двухпалатные парламенты от средневековых представительных институтов. Некоторые страны создали двухпалатные парламенты для представительства федеральных земель. Казахстан — относительно молодое унитарное государство. Это означает, что нет традиционных стимулов для сохранения двухпалатного парламента.

Согласно данным Межпарламентского союза (МПС), в настоящее время в мире насчитывается 188 национальных парламентов. 81 из них являются двухпалатными, а 107 — однопалатными.

В последние десятилетия однопалатные парламенты были созданы в Исландии (1991), Хорватии (2001), Норвегии (2009), Фиджи (2013) и Мавритании (2017). Кроме того, 10 из 15 постсоветских стран создали однопалатные парламенты после 1990 года. Четыре из семи стран бывшей Югославии имеют однопалатные законодательные органы. Общая тенденция последних десятилетий — к созданию однопалатных парламентов.

Основные аргументы в пользу перехода к однопалатному парламенту связаны с повышением эффективности и прозрачности законодательного процесса.

Во-первых, упрощение структуры парламента путем ликвидации одной из палат снижает институциональную сложность, что ускоряет законодательный процесс. Это уменьшает вероятность внутреннего вето и затяжных переговоров между палатами, делает весь процесс более эффективным и упрощает механизмы подотчетности перед общественностью.

Во-вторых, однопалатная система повышает прозрачность и подотчетность. Когда существует только один законодательный орган, он несет полную и безраздельную ответственность за принимаемые им решения.

В-третьих, однопалатный парламент укрепляет прямую легитимность. Такая система делает упор на представителей, непосредственно избираемых народом, уменьшая роль назначенных или косвенно избранных элит, которые часто составляют верхнюю палату.

Наконец, важным практическим аргументом является экономия государственных средств и рационализация управления. Содержание двух палат, включая их аппарат, инфраструктуру и процедуры, требует значительных финансовых и административных ресурсов. Переход к однопалатной модели позволяет сократить эти расходы.

Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев продолжает конституционные реформы и предлагает реорганизовать парламент, сохранив только нижнюю палату и изменив ее название с «Мажилис» на «Курултай».

Использование конституционных референдумов и консультативных форумов, таких как Курултай, способствует укреплению легитимности политической системы.

Особое внимание к Курултаю как к исторически укорененному, культурно специфичному институту выполняет нарративную функцию. Оно подкрепляет идею о том, что политическая эволюция Казахстана является суверенной, самобытной и не заимствованной из других мест. Это соответствует глобальным дискуссиям о «цивилизационном многообразии».

В Европе существуют широкие консультативные форумы, позволяющие учитывать мнение общественности за пределами формальных законодательных институтов, но они, как правило, носят технократический характер и специализируются на конкретных секторах, а не функционируют как широкие собрания на уровне политической системы.

В Латинской Америке некоторые практики демонстрируют большее функциональное сходство с казахским Курултаем с точки зрения политической символики и отношений между исполнительной властью и обществом. Национальные диалоговые форумы или аналогичные институты в таких странах, как Боливия и Эквадор, стали инструментами широких консультаций и мобилизации, часто вовлекая социальные движения и гражданское общество в обсуждение политики или реформ.

В 2022 году конституционно-институциональные реформы в Казахстане проводились постепенно и управлялись сверху, представляясь руководством как модернизация без смены политического режима. Реформы позволили избежать кризиса и сохранить преемственность исполнительной власти.

Благодаря реформам 2026 года Казахстан, вероятно, станет страной с еще более скоординированной, предсказуемой и легитимной президентской системой.

Данный комментарий основан на заявлениях доктора Алгиса Крупавичюса, профессора Института управления и политических наук Университета Миколаса Ромериса, сделанных для телеканала «Казахстан», газеты «Казахстанская правда» и сайта «Liter.kz».